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慕容 的博客

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土地新政:對農民應賦權更應防範侵害  

2008-10-08 14:16:37|  分类: 工作资料 |  标签: |举报 |字号 订阅

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中共十七屆三中全會將於本周四召開,在此之前,中共中央總書記胡錦濤專程來到30年前農村改革的起始點———安徽鳳陽縣小崗村進行考察,宣示了這次會議將要審議的政策性文件主要內容:現有土地承包關系要保持穩定并長久不變,且賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權,允許農民以多種形式流轉土地承包經營權,發展適度規模經營。?

  國內外輿論一致認為,這是自農村實行土地家庭承包經營制以來,鄉村土地制度將要發生的一次重大變革,它將對農村經濟以及鄉村治理產生重大影響。?

  南方都市報發表社論指出,土地所有和經營制度是農村各項經濟制度和鄉村社會治理秩序的基礎。從50年代中期到80年代初,鄉村土地的基本制度是集體所有、集體經營,農戶對土地沒有任何權利。80年代以來,農村基本土地制度是村集體所有,農戶家庭承包經營,農戶對自己承包的土地享有了一定的權利,但農戶的這種地權是不完整、不穩定的。?

  這樣的土地承包經營制注定了是要變化的,在市場化、法治化轉型的整體框架下,農村上地制度變化的方向也是確定的,即不斷強化農戶對土地的權利。這包括,農民的承包期限不斷延長、穩定,《物權法》也規定,農戶有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。?

  擬議中的農村土地改革方案將沿著這一方向繼續前進,由此,農戶將可獲得更加充分而有保障的承包經營權。這一措施若付諸實施,將使農民對土地擁有更廣泛的支配權,土地給農民帶來的價值將會有所提高。至於農民如何貼現這些價值,是集中經營,還是流轉,那是不需要外人操心的問題。只要農民享有確獲保障的權利,他們就能够有效地利用土地資源,從而提高整個經濟體系的效率。?

  問題的關鍵在於,政府願意在多大程度上增強農民對土地的權利。在目前的政-經體制下,增強農民對土地的權利之關鍵是,調整土地權利在村集體與農戶———歸根到底是在國家與農民之間的配置格局。原因在於,農戶的承包經營權不管怎樣強化,村集體都是農民處置其權利時不可繞過的因素。另一方面,國家對於各種資源都擁有最終支配權,在土地問題上更是如此,其具體表現是國家有權單方面限定農地的用途,國家對農地享有廣泛的征用權。?

  文章表示,正是這兩個制度性因素,導致過去一些年中,土地糾紛成為諸多社會問題最為引人注目者,而糾紛的雙方主體正是農民與村集體、國家。在城市化、工業化過程中,政府過分寬泛地使用了征用權,以低廉價格大量征用農村土地,農民對此沒有什麼討價還價的餘地,尤其是不能拒絕交易本身。當然,鄉村談判的代表不是農戶,而是享有土地之集體所有權的村集體,該集體未必維護農民利益。征地款項由村集體支配,分配的公平性也大成問題。同時,在建設新農村過程中,上級政府與村集體合作,對宅基地、耕地進行大範圍的調整,農民同樣沒有基本話語權。?

  在這樣的制度框架下,圍繞著農村土地進行的各種交易、調整,經常使農民的利益無法得到充分體現、實現,農民的權益甚至遭到公然剝奪。因此,如果當下土地制度改革的宗旨是強化農民家庭對土地的權利,那麼改革方案就應當注意如何防範其他主體,包括村集體、基層政府、地方政府,妨礙、侵害,乃至在事實上剝奪農民對土地的這些權利。?

  文章認為,不論從哪個角度看,授予農民以充分的土地權利都是理所應當的。但是,僅僅依靠一份文件授予農民權利是不够的,還需要更細致地保障農民權利的制度設計。在現有制度下,農民對土地已經享有一定權利,但農民的這些權利卻是不穩定的,因而土地對他的價值就打了折扣。對於農民來說,至為重要的是政府建立一套防範其他主體侵犯農民權利的防範與救濟體系,使農戶享有較強的抗衡村集體無理幹預的力量,進而也增強農民在面臨外部交易者時的談判地位與能力。惟有如此,政府授予農民的權利,才是實實在在的權利,是農民可以放心地運用、充分地貼現的權利。?

  因而,本次改革是否可以在這方面多費心思,比如,能否在《物權法》及《農村土地承包經營法》的基礎上,更為嚴格地限制村集體變更、中止農戶承包經營合同的權力,限制村集體對宅基地的權力。更進一步,決策者似乎還應當思考,農民是否有權相對自由地決定土地的用途?對地方政府的土地征用權,應當施加什麼樣的行政與法律程序限制等等。土地制度牽一發而動全身,反過來,有效的地權變革也需要更廣泛的政-經制度的支持。?
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